Prüfungsschema für die verwaltungsprozessrechtliche Klage auf Feststellung des (Nicht-)Bestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines VAs (Verwaltungsaktes). Die allg. Feststellungsklage ist subsidiär gegenüber den anderen Klagearten der VwGO.

 

1. Inhaltsverzeichnis
2. Zulässigkeit
3. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO)
4. Aufdrängende Sonderzuweisung
5. Generalklausel des § 40 I 1 VwGO
6. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit
7. Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art
8. Keine abdrängende Sonderzuweisung
9. Statthaftigkeit der allg. Feststellungsklage
10. Positive Feststellungsklage
11. Negative Feststellungsklage
12. Nichtigkeitsfeststellungsklage 
13. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der allg. Feststellungsklage
14. Keine Subsidiarität (§ 43 II VwGO)
15. Feststellungsinteresse (§ 43 I 2. HS VwGO)
16. Berechtigtes Interesse
17. Baldige Feststellung
18. Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog; str.)
19. Keine Klagefrist, kein Vorverfahren
20. Klagegegner / Passive Prozessführungsbefugnis 
21. Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen
22. Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO) 
23. Zuständiges Gericht (§§ 45, 52 VwGO)
24. Ordnungsgemäße Klageerhebung (§§ 81, 82 VwGO)
25. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis
26. Ggf. Beiladung / Klagehäufung
27. Begründetheit

 

• Ziel der allgemeinen Feststellungsklage: Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts); sie ist jedoch subsidiär zu den anderen Klagearten.
  
• Siehe zum Finden der richtigen Verfahrensart auch die Übersicht: Verwaltungsprozessrechtliche Verfahrensarten.

 

Zulässigkeit

Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO)

Die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges richtet sich nach § 40 I 1 VwGO. Sie wird hier gleich geprüft, wie bei den anderen verwaltungsprozessrechtlichen Verfahrensarten, für die § 40 I 1 VwGO Anwendung findet, auch. Siehe zu den recht knappen Ausführungen hier unter I. ausführlich das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

Ist der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet, führt dies nicht zur Klageabweisung als unzulässig, sondern zu einer Verweisung an das zuständige Gericht (§§ 17a II GVG, 83 VwGO). Daher wird der Punkt „Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs“ teilweise auch nicht unter „Zulässigkeit“, sondern – dann meist gemeinsam mit dem Punkt „Zuständiges Gericht“ – unter einem vorgezogenen Punkt „A. Entscheidungskompetenz des Gerichts“ geprüft.  In der Klausur wählt man ohne Begründung eine der beiden vertretbaren Aufbauarten.

Aufdrängende Sonderzuweisung

Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, wenn eine spezialgesetzliche aufdrängende Sonderzuweisung vorliegt (insb. § 32 WPflG; § 78 II ZDG i.V.m. § 32 WPflG; § 126 I BBG / § 54 I BeamtStG; §§ 46, 71 III DRiG; § 60 DRiG; § 45 BDG; § 82 SG; § 54 BAföG).

 

Generalklausel des § 40 I 1 VwGO

Liegt keine aufdrängende Sonderzuweisung vor (zuerst prüfen), richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges nach der Generalklausel des § 40 I 1 VwGO, wonach es sich um eine (a) öffentlich-rechtliche Streitigkeit (b) nicht-verfassungsrechtlicher Art handeln muss, für die (c) keine abdrängende Sonderzuweisung gegeben ist.

Öffentlich-rechtliche Streitigkeit

Prüfungspunkt dient der Abgrenzung zum Privatrecht.

• Allgemeine Abgrenzungstheorien

  Eine Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn die streitentscheidenden Normen ausschließlich einen Hoheitsträger in seiner Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berechtigen bzw. verpflichten (h.M. Modifizierte Subjektstheorie / Sonderrechtstheorie; a.A. Subordinationstheorie; a.A. Interessentheorie).

Nur dann, wenn die Frage nicht nach der modifizierten Subjektstheorie beantwortet werden kann, ist auf die anderen beiden Abgrenzungstheorien einzugehen. Ausführlich hierzu das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

• Sonderfälle
  • Widerruf / Rücknahme einer Handlung: actus-contrarius-Theorie
  • Subventionsvergabe: Zwei-Stufen-Theorie; Ausnahme: Verlorene Zuschüsse
  • Nutzung von / Zugang zu öffentlichen Einrichtungen: Zwei-Stufen-Theorie
  • Hausverbot durch Behördenleiter: Differenzierung nach Form des Hausverbotes (h.M.; a.A. Zweck des Hausverbotes; a.A. Zweck des Aufenthalts)

Jeweils ausführlich hierzu das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

 

Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art

• Zweck: Abgrenzung zur Zuständigkeit des BVerfG. Die Kontrolle des Handelns und der Willensbildung oberster Staatsorgane in Wahrnehmung ihrer spezifischen verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten soll ausschließlich durch die Verfassungsgerichtsbarkeit erfolgen und nicht durch die Fachgerichte.

Früher wurde an dieser Stelle die „doppelte Verfassungsunmittelbarkeit“ geprüft - die erforderte, dass 

• beide Seiten unmittelbar am Verfassungsleben beteiligt sind (formelles Kriterium) und dass ...
• Streitgegenstand im Kern unmittelbar verfassungsrechtliche Rechte bzw. Pflichten (materielles Kriterium) sind.

Das formelle Erfordernis wurde mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.03.2025 (BVerwG 6 C 6.23) ausdrücklich verworfen. Auch wenn etwa Einzelpersonen gegen einen schlichten Parlamentsbeschluss vorgehen, kann es sich - wie im zitierten Urteil - um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art handeln, für die nicht der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, sondern ausschließlich die Verfassungsgerichtsbarkeit zuständig ist. 

Das materielle Kriterium wurde aufrechterhalten.

Nach der Aufgabe des Erfordernisses der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit (siehe Aufbauhinweis) kommt es ausschließlich darauf an, ob es im Kern unmittelbar um verfassungsrechtliche Rechte bzw. Pflichten geht (materielles Kriterium). 

Anhand des Zwecks der Abgrenzung (s.o.) ist dieses materielle Kriterium jedoch restriktiv auszulegen. Eine Streitigkeit ist nun nicht allein deshalb verfassungsrechtlicher Art, weil ein Rechtsschutzbegehren auf Grundrechte gestützt wird. Da diese nach Art. 1 III GG sämtliche Hoheitsträger binden, geht das Grundgesetz insoweit von dem Regelfall der fachgerichtlichen Kontrolle aus. Erforderlich ist vielmehr:

Verfassungsrechtliche Streitigkeit = Streitigkeit, bei der es im Kern um das staatsorganisationsrechtliche Können, Dürfen oder Müssen eines Verfassungsrechtssubjekts als solches, das heißt gerade um dessen besondere verfassungsrechtliche Funktionen und Kompetenzen geht.

 

Keine abdrängende Sonderzuweisung

Es darf keine abdrängende Sonderzuweisung - durch Vorschriften, die ein anderes Gericht für zuständig erklären - vorliegen (z.B. § 51 SGG; § 33 FGO; § 40 II 1 VwGO; Art. 14 III 4 GG; Art. 34 S. 3 GG; § 217 I 4 BauGB; § 49 VI 3 VwVfG; Art. 104 II 1 GG i.V.m. Polizeigesetz des Landes wie z.B. Art. 18 II 1 BayPA / § 31 II Berl ASOG; letztlich insb. § 23 EGGVG für ‚Strafrechtspflege‘ = Repressive Tätigkeit / Strafverfolgung).
Siehe jeweils hierzu das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO). 

 

 

Statthaftigkeit der allg. Feststellungsklage

• Zweck der Statthaftigkeitsprüfung: Insb. Abgrenzung zur vorrangigen Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Im Unterschied zur Anfechtungs- und Verpflichtungsklage wünscht der Kläger nicht den Erlass oder die Beseitigung eines Verwaltungsaktes, sondern ein bestimmtes einfaches Verwaltungshandeln in Form eines Realaktes.
  
• Die statthafte Klageart bestimmt sich vor den Verwaltungsgerichten stets nach dem Begehren des Klägers (§ 88 VwGO). Maßgeblich ist dabei, was der Kläger tatsächlich will und nicht der von ihm vorgebrachte Wortlaut (§ 86 III VwGO).
• Die allg. Feststellungsklage ist statthaft, wenn der Kläger die Feststellung eines hinreichend konkreten Rechtsverhältnisses begehrt (§ 43 I VwGO).

Hinreichend konkretes Rechtsverhältnis = Rechtliche Beziehung einer Person zu mind. einer anderen Person oder Sache, die sich aus einem konkreten Sachverhalt und der Anwendung öffentlich-rechtlicher Normen ergibt

• Nicht: bloße Tatsachenfragen oder abstrakte Rechtsfragen; (pro) Telos: Gericht ist keine kostengünstige Rechtsgutachteninstanz

Positive Feststellungsklage

Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses.
z.B. Wirksamkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages

Negative Feststellungsklage

Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses.
z.B. Genehmigungsfreiheit einer Tätigkeit / eines Bauvorhabens

Nichtigkeitsfeststellungsklage 

Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts.
z.B. Nichtigkeit eines VAs, der die Behörde nicht erkennen lässt

 

 

Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der allg. Feststellungsklage

Die Unterteilung in besondere und allgemeine (s.u.) Sachentscheidungsvoraussetzungen soll helfen zu verstehen, was nur bei der allg. Feststellungsklage und was bei jeder verwaltungsrechtlichen Klage zu prüfen ist. Sie kann auch weggelassen werden.

Keine Subsidiarität (§ 43 II VwGO)

• Grundsatz: Die allg. Feststellungsklage ist (mit Ausnahme des § 43 II 2 VwGO) nur statthaft, wenn der Kläger seine Rechte nicht durch Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte können (§ 43 II 1 VwGO).

• Zweck: 
  • Umgehung: Allg. Feststellungsklage ist nicht fristgebunden und erfordert ein Vorverfahren/Widerspruchsverfahren, sodass Umgehung dieser Erfordernisse möglich wäre.
  • Vollstreckbarkeit: Allg. Feststellungsklage ist nicht vollstreckbar und daher weniger rechtsschutzintensiv.

 

• Ausnahmen:

  • Andere Klagearten bieten ausnahmsweise weniger intensiven Rechtsschutz (z.B. ist es für eine Beamtin vorzugswürdig, ihre Besoldung allgemein mittels Feststellungsklage feststellen zu lassen, anstatt ihr gefordertes Gehalt monatlich einzuklagen).

  • Klagen des Bürgers gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts ('Ehrenmanntheorie'; str., s. Problembox).

Ausnahme von der Subsidiarität bei Klagen des Bürgers gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts ('Ehrenmanntheorie')?

Beispiel: Klage auf Nichtbestehen des Kündigungsrechts in Bezug auf einen öffentlich-rechtlichen Vertrag (allg. Feststellungsklage) vs. Klage auf Unterlassen der Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags (allg. Leistungsklage als Unterlassungsklage)

• h.L.: Feststellungsklage ist subsidiär
  (pro) Wortlaut
• Rspr.: Wahlrecht des Bürgers
  (pro) Es ist irrelevant, dass die allg. Leistungsklage nicht vollstreckt werden kann, da juristische Personen des öffentlichen Rechts sich auch so wegen ihrer Rechtsbindung aus Art. 20 II GG an das Urteil halten werden („Ehrenmanntheorie“).
  (con) Die Vorschriften zu Vollstreckung und Zwangsgeld gegenüber der öffentlichen Hand (§§ 170, 172 VwGO) zeigen, dass sich diese doch nicht immer an Urteile hält.

 

Feststellungsinteresse (§ 43 I 2. HS VwGO)

Der Kläger muss ein berechtigtes Interesse (subj. Element) an der baldigen Feststellung (zeitl. Element) haben (§ 43 I 2. HS VwGO).

Berechtigtes Interesse

Berechtigtes Interesse = Jedes durch die Rechtsordnung geschützte rechtliche, wirtschaftliche oder ideelle Interesse.

• Ein berechtigtes Interesse besteht stets, wenn sich jemand gegenüber einer anderen Person auf das Bestehen eines Rechts beruft.
• Für den Fall, dass der Realakt bereits erledigt ist oder im Falle der vorbeugenden Feststellungsklage muss der Kläger ein besonderes Feststellungsinteresse aufweisen. Fallgruppen:
  • Grundrechtseingriff besonderer Intensität
  • Wiederholungsgefahr
  • Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses
  • Rehabilitationsinteresse (insb. bei diskriminierenden Maßnahmen)

Baldige Feststellung

Liegt vor, wenn die Feststellung keinen Aufschub duldet. Bei vorbeugendem Rechtsschutz (z.B. gegen Erlass einer künftigen VO) muss die Handlung alsbald bevorstehen und ein Abwarten unzumutbar sein.

 

Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog; str.)

Erfordert die allg. Feststellungsklage eine Klagebefugnis?

• Rspr.: (+) Ja 
  (pro) Vermeidung von Popularklagen
• h.L.: (-) Nein
  (pro) Wortlaut und Systematik des § 42 II VwGO; Telos: Gefahr der Popularklagen bereits durch das Erfordernis des Feststellungsinteresses und des 'konkreten Rechtsverhältnisses' nicht gegeben

Der Kläger ist klagebefugt, wenn er substantiierte Tatsachen vortragen kann, die es zumindest möglich erscheinen lassen (h.M., Möglichkeitstheorie), dass er das Rechtsverhältnis besteht / nicht besteht / der VA nichtig ist.

Möglichkeit = Diese ist nicht von vornherein und unter jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen (Möglichkeitstheorie)

 

Keine Klagefrist, kein Vorverfahren

Die allg. Feststellungsklage ist nicht fristgebunden. Ein Vorverfahren ist - vorbehaltlich spezialgesetzlicher Anordnungen (wie § 54 II 1 Beamt StG) - nicht erforderlich. § 68 ff. VwGO gelten ausweislich ihres Wortlauts und ihrer Abschnitts-Überschrift nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen.

 

Klagegegner / Passive Prozessführungsbefugnis 

In manchen Bundesländern (z.B. Bayern) wird dieser Punkt als 'Passivlegitimation' zu Beginn der Begründetheit geprüft.

Auch § 78 VwGO (Rechtsträgerprinzip) gilt entsprechend der Abschnitts-Überschrift unmittelbar lediglich für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen. Die ihm zugrundeliegenden Rechtsgedanken werden allerdings nach h.M. analog auf die allgemeine Leistungsklage angewendet. 

Klagegegner ist somit grundsätzlich der Rechtsträger (Bund / Land / Gemeinde) der Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat (Rechtsträgerprinzip). Da der Rechtsträger einer Behörde für juristische Laien allerdings nicht immer einfach zu ermitteln ist, genügt für die Bezeichnung des Beklagten die Angabe der Behörde.

 

 

Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen

Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO) 

Siehe das Schema Anfechtungsklage (§ 42 I Alt. 1 VwGO).

Zuständiges Gericht (§§ 45, 52 VwGO)

Siehe das Schema Anfechtungsklage (§ 42 I Alt. 1 VwGO).

Ordnungsgemäße Klageerhebung (§§ 81, 82 VwGO)

Siehe das Schema Anfechtungsklage (§ 42 I Alt. 1 VwGO).

Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis = Dem Kläger steht kein einfacherer und schnellerer Weg zur Verfügung, um sein Ziel zu erreichen und der angestrebte Rechtsschutz ist für ihn nicht nutzlos.

Wird grds. bei Vorliegen des Feststellungsinteresses vermutet.

Spezifisch bei der begehrten Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts (Nichtigkeitsfeststellungsklage) fordert e.A. das vorherige erfolglose Stellen eines Antrags auf behördliche Feststellung der Nichtigkeit (§ 44 V 2. HS VwVfG). (con) Würde eine Art des Vorverfahrens etablieren, das der Gesetzgeber für die allg. Feststellungsklage gerade nicht wollte (Systematik der §§ 68 ff. VwGO).

 

 

 

Ggf. Beiladung / Klagehäufung

Dieser Prüfungspunkt wird lediglich bei expliziten Angaben diesbezüglich im Sachverhalt und sodann zwischen Zulässigkeit und Begründetheit thematisiert. 

 

 

 

Begründetheit

Die allg. Feststellungsklage ist begründet, wenn das Rechtsverhältnis besteht / nicht besteht / der Verwaltungsakt nichtig ist.