Prüfungsschema für die verwaltungsprozessrechtliche Klage auf Vornahme / Unterlassung einer Leistung durch einfaches Verwaltungshandeln (Realakt; nicht: VA).

 

1. Inhaltsverzeichnis
2. Zulässigkeit
3. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO)
4. Aufdrängende Sonderzuweisung
5. Generalklausel des § 40 I 1 VwGO
6. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit
7. Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art
8. Keine abdrängende Sonderzuweisung
9. Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage
10. Leistungsvornahmeklage
11. Unterlassungsklage
12. Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der allgemeinen Leistungsklage
13. Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog; str.)
14. Vorverfahren / Widerspruchsverfahren nicht erforderlich und keine Klagefrist
15. Klagegegner / Passive Prozessführungsbefugnis 
16. Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen
17. Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO) 
18. Zuständiges Gericht (§§ 45, 52 VwGO)
19. Ordnungsgemäße Klageerhebung (§§ 81, 82 VwGO)
20. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis
21. Ggf. Beiladung / Klagehäufung
22. Begründetheit

 

Die allgemeine Leistungsklage ist in der VwGO nicht explizit geregelt, wird aber an mehreren Stellen als gegeben vorausgesetzt (§§ 43 II, 111, 113 IV VwGO).

• Ziel der Leistungsklage: Vornahme oder Unterlassung einer hinreichend bestimmbaren Leistung in Form einfachen Verwaltungshandelns (Realakt; nicht: Verwaltungsakt)
• Siehe zum Finden der richtigen Verfahrensart auch die Übersicht: Verwaltungsprozessrechtliche Verfahrensarten.

 

 

Zulässigkeit

Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO)

Die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges richtet sich nach § 40 I 1 VwGO. Sie wird hier gleich geprüft, wie bei den anderen verwaltungsprozessrechtlichen Verfahrensarten, für die § 40 I 1 VwGO Anwendung findet, auch. Siehe zu den recht knappen Ausführungen hier unter I. ausführlich das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

Ist der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet, führt dies nicht zur Klageabweisung als unzulässig, sondern zu einer Verweisung an das zuständige Gericht (§§ 17a II GVG, 83 VwGO). Daher wird der Punkt „Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs“ teilweise auch nicht unter „Zulässigkeit“, sondern – dann meist gemeinsam mit dem Punkt „Zuständiges Gericht“ – unter einem vorgezogenen Punkt „A. Entscheidungskompetenz des Gerichts“ geprüft. In der Klausur wählt man ohne Begründung eine der beiden vertretbaren Aufbauarten. 

Aufdrängende Sonderzuweisung

Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, wenn eine spezialgesetzliche aufdrängende Sonderzuweisung vorliegt (insb. § 32 WPflG; § 78 II ZDG i.V.m. § 32 WPflG; § 126 I BBG / § 54 I BeamtStG; §§ 46, 71 III DRiG; § 60 DRiG; § 45 BDG; § 82 SG; § 54 BAföG).

 

Generalklausel des § 40 I 1 VwGO

Liegt keine aufdrängende Sonderzuweisung vor (zuerst prüfen), richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges nach der Generalklausel des § 40 I 1 VwGO, wonach es sich um eine (a) öffentlich-rechtliche Streitigkeit (b) nicht-verfassungsrechtlicher Art handeln muss, für die (c) keine abdrängende Sonderzuweisung gegeben ist.

 

Öffentlich-rechtliche Streitigkeit

Prüfungspunkt dient der Abgrenzung zum Privatrecht.

Eine Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn die streitentscheidenden Normen ausschließlich einen Hoheitsträger in seiner Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berechtigen bzw. verpflichten (h.M. Modifizierte Subjektstheorie / Sonderrechtstheorie; a.A. Subordinationstheorie; a.A. Interessentheorie).

Nur dann, wenn die Frage nicht nach der modifizierten Subjektstheorie beantwortet werden kann, ist auf die anderen beiden Abgrenzungstheorien einzugehen. Ausführlich hierzu das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

 

Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art

• Zweck: Abgrenzung zur Zuständigkeit des BVerfG. Die Kontrolle des Handelns und der Willensbildung oberster Staatsorgane in Wahrnehmung ihrer spezifischen verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten soll ausschließlich durch die Verfassungsgerichtsbarkeit erfolgen und nicht durch die Fachgerichte.

Früher wurde an dieser Stelle die „doppelte Verfassungsunmittelbarkeit“ geprüft - die erforderte, dass 

• beide Seiten unmittelbar am Verfassungsleben beteiligt sind (formelles Kriterium) und dass ...
• Streitgegenstand im Kern unmittelbar verfassungsrechtliche Rechte bzw. Pflichten (materielles Kriterium) sind.

Das formelle Erfordernis wurde mit Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.03.2025 (BVerwG 6 C 6.23) ausdrücklich verworfen. Auch wenn etwa Einzelpersonen gegen einen schlichten Parlamentsbeschluss vorgehen, kann es sich - wie im zitierten Urteil - um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art handeln, für die nicht der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, sondern ausschließlich die Verfassungsgerichtsbarkeit zuständig ist. 

Das materielle Kriterium wurde aufrechterhalten.

Nach der Aufgabe des Erfordernisses der doppelten Verfassungsunmittelbarkeit (siehe Aufbauhinweis) kommt es ausschließlich darauf an, ob es im Kern unmittelbar um verfassungsrechtliche Rechte bzw. Pflichten geht (materielles Kriterium). 

Anhand des Zwecks der Abgrenzung (s.o.) ist dieses materielle Kriterium jedoch restriktiv auszulegen. Eine Streitigkeit ist nun nicht allein deshalb verfassungsrechtlicher Art, weil ein Rechtsschutzbegehren auf Grundrechte gestützt wird. Da diese nach Art. 1 III GG sämtliche Hoheitsträger binden, geht das Grundgesetz insoweit von dem Regelfall der fachgerichtlichen Kontrolle aus. Erforderlich ist vielmehr:

Verfassungsrechtliche Streitigkeit = Streitigkeit, bei der es im Kern um das staatsorganisationsrechtliche Können, Dürfen oder Müssen eines Verfassungsrechtssubjekts als solches, das heißt gerade um dessen besondere verfassungsrechtliche Funktionen und Kompetenzen geht.

 

Keine abdrängende Sonderzuweisung

Es darf keine abdrängende Sonderzuweisung - durch Vorschriften, die ein anderes Gericht für zuständig erklären - vorliegen (z.B. § 51 SGG; § 33 FGO; § 40 II 1 VwGO; Art. 14 III 4 GG; Art. 34 S. 3 GG; § 217 I 4 BauGB; § 49 VI 3 VwVfG; Art. 104 II 1 GG i.V.m. Polizeigesetz des Landes wie z.B. Art. 18 II 1 BayPA / § 31 II Berl ASOG; letztlich insb. § 23 EGGVG für ‚Strafrechtspflege‘ = Repressive Tätigkeit / Strafverfolgung).

Siehe jeweils hierzu das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

 

Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage

• Zweck: Insb. Abgrenzung zur Anfechtungs- und Verpflichtungsklage
  Im Unterschied zur Anfechtungs- und Verpflichtungsklage wünscht der Kläger nicht den Erlass oder die Beseitigung eines Verwaltungsaktes, sondern ein bestimmtes einfaches Verwaltungshandeln in Form eines Realaktes.
  

• Die statthafte Klageart bestimmt sich vor den Verwaltungsgerichten stets nach dem Begehren des Klägers (§ 88 VwGO). Maßgeblich ist dabei, was der Kläger tatsächlich will und nicht der von ihm vorgebrachte Wortlaut (§ 86 III VwGO).
• Die allgemeine Leistungsklage des Bürgers ist statthaft, wenn er die Vornahme oder Unterlassung einer hinreichend bestimmbaren Leistung in Form einfachen Verwaltungshandelns (Realakt; nicht: Verwaltungsakt) begehrt. 
  Beispiele: Geldleistung; Auskunft; Vornahme oder Unterlassung staatlicher Warnungen; Aufstellen / Betreiben von Straßenbeleuchtung; aber auch: Unterlassung / Nichterlass eines drohenden Verwaltungsaktes.
• Die allgemeine Leistungsklage kann auch vom Staat gegenüber dem Bürger erhoben werden, wenn von diesem eine Vornahme oder Unterlassung begehrt wird. 
  Beispiele: Rückzahlung rechtsgrundlos gewährter Geldleistungen, Lieferungsanspruch aus öffentlich-rechtlichem Vertrag.

 

Leistungsvornahmeklage

Wird die Vornahme einer Leistung begehrt, so ist die allgemeine Leitungsklage in Form der Leistungsvornahmeklage statthaft.

 

Unterlassungsklage

Wird eine Unterlassung begehrt, so ist die allgemeine Leitungsklage in Form der Unterlassungsklage statthaft. Statthaft ist auch die Klage auf Unterlassung des Erlasses eines drohenden Verwaltungsaktes (mehr dazu unten beim Rechtsschutzbedürfnis).

 

 

 

Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der allgemeinen Leistungsklage

Die Unterteilung in besondere und allgemeine (s.u.) Sachentscheidungsvoraussetzungen soll helfen zu verstehen, was nur bei der allg. Leistungsklage und was bei jeder verwaltungsrechtlichen Klage zu prüfen ist. Sie kann auch weggelassen werden.

Klagebefugnis (§ 42 II VwGO analog; str.)

Die Klagebefugnis ist - sowie die allg. Leistungsklage selbst - nicht explizit geregelt. Die h.M. wendet § 42 II VwGO analog an. (pro) Verhinderung von Popularklagen

Der Kläger ist klagebefugt, wenn er substantiierte Tatsachen vortragen kann, die es zumindest möglich erscheinen lassen (h.M., Möglichkeitstheorie), dass er die Leistung verlangen kann.

Mögliche Rechtsverletzung = Diese ist nicht von vornherein und unter jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen (Möglichkeitstheorie)

 

Vorverfahren / Widerspruchsverfahren nicht erforderlich und keine Klagefrist

Die allgemeine Leistungsklage ist nicht fristgebunden. Ein Vorverfahren ist - vorbehaltlich spezialgesetzlicher Anordnungen (wie § 54 II 1 Beamt StG) - nicht erforderlich. § 68 ff. VwGO gelten ausweislich ihres Wortlauts und ihrer Abschnitts-Überschrift nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen.

 

Klagegegner / Passive Prozessführungsbefugnis 

In manchen Bundesländern (z.B. Bayern) wird dieser Punkt als 'Passivlegitimation' zu Beginn der Begründetheit geprüft.

Auch § 78 VwGO (Rechtsträgerprinzip) gilt entsprechend der Abschnitts-Überschrift unmittelbar lediglich für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen. Die ihm zugrundeliegenden Rechtsgedanken werden allerdings nach h.M. analog auf die allgemeine Leistungsklage angewendet. 

Klagegegner ist somit grundsätzlich der Rechtsträger (Bund / Land / Gemeinde) der Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat (Rechtsträgerprinzip). Da der Rechtsträger einer Behörde für juristische Laien allerdings nicht immer einfach zu ermitteln ist, genügt für die Bezeichnung des Beklagten die Angabe der Behörde.

 

 

 

Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen

Beteiligten- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO) 

Siehe das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

Zuständiges Gericht (§§ 45, 52 VwGO)

Siehe das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

Ordnungsgemäße Klageerhebung (§§ 81, 82 VwGO)

Siehe das Schema Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs (§ 40 I 1 VwGO).

Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis = Dem Kläger steht kein einfacherer und schnellerer Weg zur Verfügung, um sein Ziel zu erreichen und der angestrebte Rechtsschutz ist für ihn nicht nutzlos.

• Vermutungswirkung

  Das Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses wird bei Vorliegen der Klagebefugnis grds. vermutet.

• Bürger gg. Staat

  Spezifisch bei der allgemeinen Leistungsklage des Bürgers gegenüber dem Staat, muss der Kläger vorher einen Antrag auf Vornahme oder Unterlassung einer hinreichend bestimmbaren Leistung in Form einfachen Verwaltungshandelns (Realakt; nicht: VA) gestellt haben (str.).

• Staat gg. Bürger

  Bei einer allgemeinen Leistungsklage des Staates gegen den Bürger fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, wenn der Staat seinen Anspruch mittels VA durchsetzen könnte, außer der Bürger gibt vorab deutlich zu erkennen, dass er gegen diesen ohnehin vorgehen würde.

• Vorbeugende Leistungsklage

  • Grundsätzlich unzulässig ist die vorbeugende allgemeine Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage bei drohendem VA, da hierfür der einstweilige Rechtsschutz mit seiner aufschiebenden Wirkung oder ggf. nachträgliche Rechtsschutz als ausreichend angesehen wird.

  • Zulässig ist die Klage, wenn der Kläger ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis aufweist, insb. weil ihm in grundrechtssensiblen Bereichen irreversible Folgen drohen (Arg.: Rechtsweggarantie, Art. 19 IV GG). 

    Beispiel: Ankündigung der Kürzung von Sozialleistungen; Androhung eines straf- oder bußgeldbewehrten 

 

 

 

 

Ggf. Beiladung / Klagehäufung

Dieser Prüfungspunkt wird lediglich bei expliziten Angaben diesbezüglich im Sachverhalt und sodann zwischen Zulässigkeit und Begründetheit thematisiert. 

 

 

 

Begründetheit

Die allgemeine Leistungsklage ist begründet, wenn der Kläger einen Anspruch auf die Vornahme oder Unterlassung der begehrten Leistung in Form einfachen Verwaltungshandelns hat.

Mögliche Anspruchsgrundlagen:

• Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung
• Verwaltungspraxis 
• Zusage
  Die Zusage ist im Unterschied zur Zusicherung i.S.d. § 38 VwVfG nicht auf den Erlass eines Verwaltungsaktes, sondern auf die Vornahme oder Unterlassung einer hinreichend bestimmbaren Leistung in Form einfachen Verwaltungshandelns (Realakt) gerichtet. 
  
  • Nach h.M. muss zunächst gem. § 133 BGB analog im Wege der Auslegung ermittelt werden, ob es sich um eine verbindliche Erklärung der Behörde mit Selbstbindungswillen oder lediglich um eine unverbindliche Auskunft handelt.
  • Nach h.M. wird anschließend in analoger Anwendung der Vorschriften des VwVfG geprüft, ob die Formvorschriften (Zustädigkeit, Verfahren, Form) eingehalten wurden und ob die Zusage nichtig ist, zurückgenommen oder widerrufen wurde (§ 38 II VwVfG analog).
• Folgenbeseitigungsanspruch, gerichtet auf die Wiederherstellung des ursprünglichen tatsächlichen Zustands (status quo ante) durch rechtswidriges hoheitliches Handeln
  
• Allgemeiner öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch
• Öffentlich-rechtlicher Vertrag (§ 54 VwVfG)
• Grundrechte